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李花掩映着重庆市黔江区中塘光伏发电站的光伏基地一角。 杨 敏摄(人民视觉)
政府工作报告和“十五五”规划纲要中都提到的一个数字，再次向世界传递出中国绿色发展的坚定决心——“十五五”时期，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。
为了实现这一目标，政府工作报告和“十五五”规划纲要在绿色低碳领域作出许多部署，勾勒出中国加快推动全面绿色转型的新图景，不仅将赋能经济社会高质量发展，还将为世界各国尤其是发展中国家带来新的增长动能与合作机遇。
有序实现2030年前碳达峰目标
“十五五”规划纲要在阐述“十五五”时期经济社会发展要实现的目标时提出，绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成。
政府工作报告在阐述今年发展主要预期目标时提出，单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右，并指出，提出这一目标是综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标。
【点评】
生态环境部环境规划院政策研究所所长、研究员董战峰：在“十五五”降碳目标中，相关指标既相互衔接又各有侧重，彰显了我国绿色转型的科学性和坚定性。
作为“十五五”第一年，3.8%的年度降碳幅度体现“开局即攻坚”的导向，较“十四五”年均约3.6%的降幅略有提升，既强化减排约束，又兼顾2026年GDP增速目标，为产业转型和能源安全预留缓冲空间。17%的5年累计降幅是根据国家自主贡献目标提出的，这一目标衔接了前期的碳减排成效，既确保如期实现碳达峰，又为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间。
与“十四五”相比，“十五五”贯彻绿色发展理念更突出3个重点：一是更强调目标刚性，将碳排放双控纳入约束性考核，替代“十四五”时期能耗双控为主的管控模式；二是更强调系统协同，推动降碳与减污、扩绿、增长深度融合，不单一追求减排，而是统筹兼顾经济发展与能源安全；三是更强调国际衔接，主动响应国际碳规则新形势，通过碳足迹管理、碳市场扩容等，提升我国产业绿色竞争力，彰显负责任大国担当。
全国政协委员、天津大学讲席教授杨全红：“十五五”时期提出降碳17%的目标，一方面是按照有序实现2030年前碳达峰目标所需要的节奏来安排的，另一方面也说明前期进程总体顺利，很多节能降碳措施已经见效，为后面继续推进打下基础。还要看到一个规律，就是减排潜力逐渐减少、难度逐渐增加。前期通过提升能效、淘汰落后产能，较快实现一部分的减排目标；越往后期，更多要依靠能源结构调整和技术创新，推进过程更为复杂。所以今年提出降碳3.8%左右的年度目标，是一个积极且稳妥的节奏安排。
“十五五”时期，绿色发展更加突出“低碳”导向，不只是强调节能降耗，而是以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，更加强调发展方式的系统性转变。
从能耗双控全面转向碳排放双控
2024年，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。今年是我国从能耗双控全面转向碳排放双控的第一年。政府工作报告提出，实施碳排放总量和强度双控制度，完善碳排放统计核算、碳足迹管理体系，进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围。
第一批“沙戈荒”新能源基地项目基本建成投产，新型储能装机规模超过1.3亿千瓦，非化石能源消费占比达到21.7%……回顾2025年工作时，政府工作报告提到的一些数据彰显了中国能源转型的扎实进展。这些成果为加快构建新型能源体系奠定了坚实基础。
【点评】
杨全红：从能耗双控转向碳排放双控的重要原因在于，推进绿色转型，最终要解决的是“排放问题”。比如同样是用电，用煤电和用绿电在碳排放上的意义是不同的。现在转向碳排放总量和强度双控，本质上是把管理重点从“看用了多少能”，进一步转到“看排了多少碳”，这种转变的意义在于导向更精准，更有利于鼓励可再生能源发展，重点控制化石能源消费。
这项制度转型，有利于形成减污降碳的激励约束机制，树立鼓励可再生能源、重点控制化石能源的鲜明导向。因此，下一步企业竞争，拼的将不仅仅是成本和产能，也会越来越指向碳管理能力、技术升级能力和绿色认证能力。
董战峰：从能耗双控转向碳排放双控，体现了我国绿色发展模式的重要转变。能耗双控以能源消费总量和强度为核心，随着“双碳”目标推进，直接管控碳排放成为必然，既能聚焦化石能源消费这个碳排放重要来源，又能引导全社会从“节能”向“降碳”转变。这意味着各地将更加注重减少化石能源消费，同时鼓励增加新能源使用。
这一转型的意义重大且深远。一是提升减排精准度，实现“以碳定能”，推动能源结构、产业布局、项目投资全链条衔接碳目标；二是强化制度约束与引导，将碳排放双控纳入约束性考核，倒逼地方和企业主动转型，培育绿色发展新动能；三是完善治理体系，推动碳排放统计核算、碳足迹管理、碳市场建设协同推进，构建全链条绿色治理机制；四是对接国际规则，为我国产业应对国际碳壁垒提供支撑，同时彰显我国应对全球气候变化的决心，提升在全球绿色转型中的话语权和影响力。
助力各国实现绿色发展
政府工作报告提出，大力发展绿色低碳经济。完善促进绿色低碳发展政策，实施重点行业提质降本降碳行动，深入推进零碳园区和工厂建设。设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点。有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能，支持绿色低碳技术装备创新应用。
实施非化石能源十年倍增行动；建设“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地；布局发展绿色氢氨醇，积极推进光热发电；加快智能电网建设；大力发展新型储能……翻开“十五五”规划纲要，一项项部署释放出诸多产业新信号。
【点评】
董战峰：这些部署释放出许多新信号，彰显我国绿色转型从“单点突破”向“系统升级”迈进的坚定决心。
一是非化石能源将进入规模化、高质量发展新阶段。非化石能源十年倍增行动和四大清洁能源基地建设，将推动风电、光伏、核电、水电等产业持续扩容，同时带动装备制造、工程建设等上下游产业链协同发展。
二是新型电力系统建设成为重要抓手。智能电网与新型储能协同布局，破解新能源“间歇性、波动性”难题，为新能源高比例并网提供保障，也将催生储能技术、智能电网装备等新的产业增长点。
三是低碳技术创新将成为产业竞争重点。完善氢能、绿色氢氨醇、光热发电等新型低碳技术的布局，瞄准高耗能行业深度脱碳需求，推动培育新质生产力产业链。
四是政策与市场协同发力赋能绿色转型。设立国家低碳转型基金，将为绿色产业提供资金支持，降低企业转型成本，同时引导社会资本向绿色领域聚集；培育绿色燃料等新增长点，不仅能完善绿色能源体系，更有望重塑未来能源贸易格局，推动我国在全球低碳产业竞争中占据主动，助力新质生产力发展。
杨全红：中国推进能源体系转型的世界意义在于，它是在一个超大规模经济体中推进的，所以带来的不只是中国自身减排，还会直接影响全球绿色技术的成本、供给和应用速度。我国已经建成全球最大、发展最快的可再生能源体系，并通过风电、光伏产品出口为其他国家减排作出重要贡献。这种大规模实践，会让很多绿色技术更快成熟、更快降本，也让更多发展中国家更容易获得可负担、可复制的绿色方案。
从合作机遇看，下一步空间会更大，有望从单一设备出口走向全链条合作。既包括风电、光伏、储能、智能电网等基础设施合作，也包括绿色燃料等新型能源合作；既有项目建设和装备制造层面合作，也会延伸到绿证、碳足迹等制度型、能力型合作。换句话说，中国未来提供的不只是产品，更是技术、标准、场景和系统解决方案，助力各国特别是发展中国家实现绿色发展。
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